Rapportage Raad van State begrotingstoezicht 2023: kabinet stuurt dicht langs de vangrail

De Afdeling advisering van de Raad van State heeft oog voor de uitdaging van het kabinet om de forse tegenvallers en extra uitgaven te kunnen dekken en ziet ook dat hiervoor stappen zijn gezet in de Voorjaarsnota. Maar de Afdeling advisering concludeert ook dat het kabinet expansief begrotingsbeleid voert. Met dit expansieve begrotingsbeleid stuurt het kabinet dicht langs de vangrail. Er zijn daardoor geen buffers voor het opvangen van eventuele financiële tegenvallers en er is voor een volgende kabinetsperiode weinig begrotingsruimte.

Dit staat in de voorjaarsrapportage begrotingstoezicht 2023 die op 15 mei 2023 is gepubliceerd. De Afdeling advisering beoordeelt in haar rol als onafhankelijke begrotingstoezichthouder twee tot drie keer per jaar of de overheidsfinanciën voldoen aan de Europese en nationale begrotingsregels.

Beperkt inzichtelijk

De Voorjaarsnota voldoet slechts gedeeltelijk aan de Europese en nationale begrotingsregels. De Voorjaarsnota bevat een groot aantal wijzigingen die maar beperkt inzichtelijk en te doorgronden zijn. Zo ontbreekt een totaaloverzicht van de zogenoemde dekkingsopgave, de extra uitgaven en de bezuinigingen. Bovendien is de toelichting zeer technisch. De forse dekkingsopgave van het kabinet wordt deels ingevuld met ongerichte bezuinigingen door het inzetten van meevallers, onderuitputting en aanvullende bezuinigingen. Waar in de Voorjaarsnota keuzes worden gemaakt in het beëindigen van specifiek beleid, bijvoorbeeld op het terrein van de arbeidsmarkt, wordt de reden hiervoor niet gemotiveerd. Onderbouwing van deze keuzes is echter zeer belangrijk.

Nationale en Europese begrotingstoetsing

In de voorjaarsrapportage 2023 heeft de Afdeling advisering in de eerste plaats het Stabiliteitsprogramma van het kabinet beoordeeld. Hiervoor is de maartraming van het Centraal Planbureau het uitgangspunt. In de tweede plaats geeft de Afdeling advisering een beoordeling over de beleidsvoornemens van het kabinet voor 2024 en de meerjarige budgettaire ontwikkelingen zoals opgenomen in de Voorjaarsnota. Beide documenten sluiten echter niet op elkaar aan: in het Stabiliteitsprogramma is de voorjaarsbesluitvorming niet verwerkt en de Voorjaarsnota is niet doorgerekend door het CPB.

Spanning

De Afdeling advisering herkent de spanning die het kabinet in het Stabiliteitsprogramma en de Voorjaarsnota beschrijft tussen investeringen die nu worden gedaan voor het aangaan van uitdagingen voor de toekomst, zoals tussen de klimaattransitie en houdbare overheidsfinanciën op de lange termijn. Het kabinet heeft toegezegd om in de aankomende Miljoenennota een samenhangende analyse op te nemen van de sociaaleconomische structuur van Nederland en van de sterktes en zwaktes op middellange en lange termijn. Dit kan helpen om inzicht te geven in de financieel-, economische en sociale kwetsbaarheden op de lange termijn, zoals waarin wordt geïnvesteerd, welke hervormingen noodzakelijk zijn en hoe deze in de tijd kunnen worden ingepast. Zo’n analyse kan vervolgens helpen om duidelijke en transparante politieke keuzes te maken.

Advies voor toekomstige voorjaarsnota’s

De Voorjaarsnota 2023 is de tweede Voorjaarsnota van het kabinet in de ‘nieuwe stijl’, die vooruitkijkt naar meerdere toekomstige jaren, zodat het parlement beter in staat wordt gesteld het parlementair budgetrecht uit te oefenen. De Afdeling advisering waardeert de aanpassingen in het begrotingsproces die het kabinet al heeft doorgevoerd. Het proces naar een nieuwe Voorjaarsnota is echter nog niet afgerond. Om meer stabiliteit en rust in het begrotingsproces te brengen, adviseert de Afdeling om steviger in te zetten op één besluitvormingsmoment in het voorjaar waarin beslist wordt over de zowel de uitgaven als de inkomsten van de begroting. Dit kan door een vaste deadline voor het afronden van de besluitvorming en een vaste publicatiedatum van de Voorjaarsnota te introduceren. Ook adviseert de Afdeling het nationale begrotingsproces beter aan te laten sluiten op het Europese begrotingsproces, zodat de samenhang tussen het nationale en Europese begrotingsbeleid wordt versterkt.